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RSSPRESENTATION SYNTHETIQUE DU RAPPORT
Quel est l’objet du rapport et le champ de la réflexion ?
Instituée par le décret n° 2010-1072 du 10 septembre 2010, la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique a été chargée de faire toute proposition pour prévenir ou régler les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles peuvent se trouver les membres du Gouvernement, les responsables des établissements publics et des entreprises publiques ainsi que les agents publics, en particulier ceux qui y sont les plus exposés. Elle était également invitée à proposer toute mesure de nature à améliorer les règles déontologiques applicables à ces personnes, qu’elle a désignées sous le vocable d’ « acteurs publics ». En revanche, les parlementaires et les autres élus étaient exclus du champ de sa réflexion. Par ailleurs, elle a concentré ses travaux sur les conflits entre intérêts publics et privés, et non entre différents intérêts publics, à l’exception du cumul des mandats des membres du Gouvernement.
Quelle a été la démarche méthodologique de la Commission ?
La Commission a souhaité disposer de la vision la plus large de la problématique des conflits d’intérêts et de la déontologie de la vie publique. Pour ce faire, elle a procédé à une soixantaine d’auditions de personnes d’horizons très divers, et à l’analyse des dispositifs existants dans de nombreux Etats étrangers par le biais d’une enquête internationale. Deux principes ont guidé ses travaux : la transparence, avec la mise en ligne de nombreuses auditions sur son site Internet www.conflits-interets.fr ; le consensus entre ses membres.
Quel est l’enjeu de cette réflexion ?
La prévention des conflits d’intérêts et, plus généralement, l’amélioration des règles déontologiques des acteurs publics ont pour but premier de renforcer la confiance des citoyens dans les institutions publiques. Elles doivent garantir effectivement que les acteurs publics, au premier rang desquels les membres du Gouvernement, agissent avec impartialité, intégrité, objectivité et probité, en servant l’intérêt général et non des intérêts particuliers. Ces efforts doivent permettre de protéger les responsables publics eux-mêmes contre les risques de conflit ou de soupçon de conflit d’intérêts, afin que ne soient sanctionnés que ceux qui se soustraient aux règles préventives.
Pour autant, la prévention des conflits d’intérêts ne doit pas reposer sur une logique de suspicion généralisée ou une quête absolutiste de transparence. Elle doit être conciliée avec le respect de la vie privée des acteurs publics. L’objectif est de sécuriser l’action publique et non de l’entraver.
Qu’est-ce qu’un conflit d’intérêts ?
Pour la première fois en France, le rapport propose une définition juridique et opérationnelle du conflit d’intérêts inspirée des définitions élaborées par des organisations internationales (OCDE, Conseil de l’Europe) et des pays étrangers (Canada) : un conflit d’intérêts est une situation d’interférence entre une mission de service public et l’intérêt privé d’une personne qui concourt à l’exercice de cette mission, lorsque cet intérêt, par sa nature et son intensité, peut raisonnablement être regardé comme étant de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions.
Il n’y a donc pas conflit d’intérêts, si l’intérêt privé d’un acteur public n’a aucun lien avec ses fonctions ou s’il est tellement mineur qu’il ne peut être considéré comme influençant sa manière de servir l’intérêt général. En revanche, le conflit d’intérêts peut naître dès l’instant où un intérêt privé peut donner à penser, de manière suffisamment sérieuse, que cette personne pourrait ne pas s’acquitter de ses fonctions avec indépendance, impartialité et objectivité.
Comment qualifier la situation actuelle en France ?
Pour prévenir les conflits d’intérêts dans la vie publique, la France dispose d’ores et déjà d’atouts – en particulier une fonction publique reconnue comme étant de qualité et le système de la carrière. Elle dispose également de nombreux dispositifs législatifs et jurisprudentiels qui concourent directement ou indirectement à cette prévention (régime des incompatibilités, infractions pénales de prise illégale d’intérêts, principe d’impartialité…). Mais, d’une part, le dispositif actuel ne répond plus aux exigences légitimes des citoyens à l’égard des responsables publics, qui sont de plus en plus fortes. D’autre part, notre cadre juridique repose essentiellement sur la sanction, à travers un arsenal pénal parmi les plus sévères des Etats de l’OCDE, qui est mal articulé avec les règles préventives. Enfin, ces règles préventives sont elles-mêmes lacunaires, en particulier pour les membres du Gouvernement, et mal connues des acteurs publics comme des citoyens. Elles ne sont pas explicitées et relayées par des outils et une pédagogie de terrain. Aucune structure administrative n’est aujourd’hui spécifiquement en charge des questions déontologiques en France. En règle générale, les administrations elles-mêmes n’y sont pas sensibilisées, ce qui les conduit à ne pas assumer leurs responsabilités en la matière.
Quelles sont les principales orientations du rapport ?
Pour faire émerger une nouvelle culture déontologique des acteurs publics en France, le rapport propose de bâtir une véritable stratégie de prévention et de traitement des conflits d’intérêts. La réponse pénale ne peut en effet être crédible et efficace que s’il existe, en amont, des règles de comportement précises et connues, dont la méconnaissance est sanctionnée. Ces règles déontologiques doivent s’imposer aux acteurs publics comme à l’institution ou la structure administrative dont ils relèvent, selon une logique de responsabilité partagée. Elles doivent être renforcées pour les acteurs publics les plus exposés, en particulier les membres du Gouvernement. Cette stratégie doit par ailleurs conjuguer action de terrain et proximité, d’une part, cohérence d’ensemble et coordination par une instance centrale, d’autre part.
Quelles sont les propositions de la Commission ?
Les propositions s’articulent autour des six axes suivants :
- Inscrire dans la loi la définition des conflits d’intérêts rappelée ci-dessus, les valeurs et principes fondamentaux s’imposant aux acteurs publics et concourant à la prévention des conflits d’intérêts (probité, intégrité, impartialité et objectivité) et les principales règles de prévention. Un acteur public doit veiller à ne pas se placer dans une telle situation et, si elle survient, il doit soit se défaire de l’intérêt privé litigieux, soit s’abstenir de prendre part à l’affaire publique dans laquelle il a un intérêt (et être alors remplacé selon des procédures juridiquement sécurisées), soit encore, en cas d’incompatibilité radicale, cesser ses fonctions.
- Mettre en place un dispositif préventif de "terrain" fondé sur :
o des codes de conduite et des chartes de déontologie, au premier rang desquels un code de conduite des membres du Gouvernement, illustrant les situations problématiques et donnant la marche à suivre pour y répondre ;
o une responsabilité partagée entre les acteurs publics et l’institution ou la structure administrative dans laquelle ils exercent leurs fonctions. Celle-ci doit assumer clairement la fonction déontologique, notamment par l’élaboration des codes et chartes ;
o un réseau de déontologues, agréés par une autorité centrale, placés auprès du Gouvernement et de chaque institution ou structure administrative et jouant le rôle de tiers référent de proximité sur les questions de conflits d’intérêts et toute autre question déontologique ;
o la mise en place de mécanismes d’alerte dans les services publics, permettant à un agent de signaler un risque sérieux d’infraction pénale en relation avec les fonctions ;
o des formations adaptées, en particulier dans les écoles de service public.
- Prévoir des mécanismes préventifs renforcés pour les fonctions les plus exposées, en particulier des déclarations d’intérêts obligatoires, qui seraient rendues publiques pour les membres du Gouvernement. Ces derniers devraient par ailleurs confier à un tiers indépendant le soin de gérer les éléments de leur patrimoine financier qui pourraient entrer en conflit avec leurs fonctions. Les incompatibilités devraient en outre être durcies : la loi interdirait l’exercice par les membres du Gouvernement d’un mandat exécutif local (maire, adjoint…), afin d’éviter la confusion des intérêts nationaux et locaux, et de fonctions de direction ou d’administration au sein d’associations, de syndicats, de fondations ou de tout autre personne morale, y compris dans des partis politiques. Les dirigeants d’entreprises publiques ne pourraient exercer simultanément des fonctions analogues dans une entreprise privée. Les membres des cabinets et les titulaires des emplois administratifs supérieurs seraient soumis aux mêmes règles d’incompatibilité que les autres agents publics.
- Confier le contrôle de l’ensemble des règles de prévention des conflits d’intérêts à une Autorité de déontologie de la vie publique, qui reprendrait notamment les missions des actuelles Commission pour la transparence financière de la vie politique et Commission de déontologie et animerait le réseau de déontologues. Cette autorité, composée de hauts magistrats sur le modèle de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, aurait le pouvoir de rendre des avis, recommandations et mises en demeure, et pourrait adresser des injonctions dont la méconnaissance serait sanctionnée par le juge pénal. Elle pourrait s’autosaisir et rendre ses avis publics dans certaines circonstances.
- Adapter le dispositif pénal dans un double but :
o Mieux l’articuler avec les mécanismes préventifs mis en place au cours de l’exercice des fonctions ;
o Mieux assurer le respect des règles d’emploi après la cessation des fonctions (« pantouflage »). Il est ainsi proposé de substituer un mécanisme d’autorisation par l’Autorité, dont seule la méconnaissance serait sanctionnée, à l’actuelle procédure, qui repose sur un simple avis. Ces règles s’imposeraient désormais aux membres du Gouvernement.
- Prolonger la stratégie de prévention des conflits d’intérêts par une action globale en matière de déontologie, incluant des questions importantes comme les cadeaux et invitations, le lobbying, le parrainage (« sponsoring ») du public par le privé, l’utilisation des moyens publics à des fins privées , le déclenchement d’alerte dans les services publics en cas de risque sérieux d’infraction pénale ou encore le contrôle du patrimoine des principaux responsables publics.
Ces propositions ont l’ambition de former un ensemble cohérent et équilibré, à même d’assurer une prévention et une sanction effectives des conflits d’intérêts et de faire émerger une nouvelle culture déontologique dans la vie publique.
Ci-desssous, Téléchargez le rapport et le récapitulatif des propositions de la Commission SAUVE
Instituée par le décret n° 2010-1072 du 10 septembre 2010, la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique a été chargée de faire toute proposition pour prévenir ou régler les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles peuvent se trouver les membres du Gouvernement, les responsables des établissements publics et des entreprises publiques ainsi que les agents publics, en particulier ceux qui y sont les plus exposés. Elle était également invitée à proposer toute mesure de nature à améliorer les règles déontologiques applicables à ces personnes, qu’elle a désignées sous le vocable d’ « acteurs publics ». En revanche, les parlementaires et les autres élus étaient exclus du champ de sa réflexion. Par ailleurs, elle a concentré ses travaux sur les conflits entre intérêts publics et privés, et non entre différents intérêts publics, à l’exception du cumul des mandats des membres du Gouvernement.
Quelle a été la démarche méthodologique de la Commission ?
La Commission a souhaité disposer de la vision la plus large de la problématique des conflits d’intérêts et de la déontologie de la vie publique. Pour ce faire, elle a procédé à une soixantaine d’auditions de personnes d’horizons très divers, et à l’analyse des dispositifs existants dans de nombreux Etats étrangers par le biais d’une enquête internationale. Deux principes ont guidé ses travaux : la transparence, avec la mise en ligne de nombreuses auditions sur son site Internet www.conflits-interets.fr ; le consensus entre ses membres.
Quel est l’enjeu de cette réflexion ?
La prévention des conflits d’intérêts et, plus généralement, l’amélioration des règles déontologiques des acteurs publics ont pour but premier de renforcer la confiance des citoyens dans les institutions publiques. Elles doivent garantir effectivement que les acteurs publics, au premier rang desquels les membres du Gouvernement, agissent avec impartialité, intégrité, objectivité et probité, en servant l’intérêt général et non des intérêts particuliers. Ces efforts doivent permettre de protéger les responsables publics eux-mêmes contre les risques de conflit ou de soupçon de conflit d’intérêts, afin que ne soient sanctionnés que ceux qui se soustraient aux règles préventives.
Pour autant, la prévention des conflits d’intérêts ne doit pas reposer sur une logique de suspicion généralisée ou une quête absolutiste de transparence. Elle doit être conciliée avec le respect de la vie privée des acteurs publics. L’objectif est de sécuriser l’action publique et non de l’entraver.
Qu’est-ce qu’un conflit d’intérêts ?
Pour la première fois en France, le rapport propose une définition juridique et opérationnelle du conflit d’intérêts inspirée des définitions élaborées par des organisations internationales (OCDE, Conseil de l’Europe) et des pays étrangers (Canada) : un conflit d’intérêts est une situation d’interférence entre une mission de service public et l’intérêt privé d’une personne qui concourt à l’exercice de cette mission, lorsque cet intérêt, par sa nature et son intensité, peut raisonnablement être regardé comme étant de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions.
Il n’y a donc pas conflit d’intérêts, si l’intérêt privé d’un acteur public n’a aucun lien avec ses fonctions ou s’il est tellement mineur qu’il ne peut être considéré comme influençant sa manière de servir l’intérêt général. En revanche, le conflit d’intérêts peut naître dès l’instant où un intérêt privé peut donner à penser, de manière suffisamment sérieuse, que cette personne pourrait ne pas s’acquitter de ses fonctions avec indépendance, impartialité et objectivité.
Comment qualifier la situation actuelle en France ?
Pour prévenir les conflits d’intérêts dans la vie publique, la France dispose d’ores et déjà d’atouts – en particulier une fonction publique reconnue comme étant de qualité et le système de la carrière. Elle dispose également de nombreux dispositifs législatifs et jurisprudentiels qui concourent directement ou indirectement à cette prévention (régime des incompatibilités, infractions pénales de prise illégale d’intérêts, principe d’impartialité…). Mais, d’une part, le dispositif actuel ne répond plus aux exigences légitimes des citoyens à l’égard des responsables publics, qui sont de plus en plus fortes. D’autre part, notre cadre juridique repose essentiellement sur la sanction, à travers un arsenal pénal parmi les plus sévères des Etats de l’OCDE, qui est mal articulé avec les règles préventives. Enfin, ces règles préventives sont elles-mêmes lacunaires, en particulier pour les membres du Gouvernement, et mal connues des acteurs publics comme des citoyens. Elles ne sont pas explicitées et relayées par des outils et une pédagogie de terrain. Aucune structure administrative n’est aujourd’hui spécifiquement en charge des questions déontologiques en France. En règle générale, les administrations elles-mêmes n’y sont pas sensibilisées, ce qui les conduit à ne pas assumer leurs responsabilités en la matière.
Quelles sont les principales orientations du rapport ?
Pour faire émerger une nouvelle culture déontologique des acteurs publics en France, le rapport propose de bâtir une véritable stratégie de prévention et de traitement des conflits d’intérêts. La réponse pénale ne peut en effet être crédible et efficace que s’il existe, en amont, des règles de comportement précises et connues, dont la méconnaissance est sanctionnée. Ces règles déontologiques doivent s’imposer aux acteurs publics comme à l’institution ou la structure administrative dont ils relèvent, selon une logique de responsabilité partagée. Elles doivent être renforcées pour les acteurs publics les plus exposés, en particulier les membres du Gouvernement. Cette stratégie doit par ailleurs conjuguer action de terrain et proximité, d’une part, cohérence d’ensemble et coordination par une instance centrale, d’autre part.
Quelles sont les propositions de la Commission ?
Les propositions s’articulent autour des six axes suivants :
- Inscrire dans la loi la définition des conflits d’intérêts rappelée ci-dessus, les valeurs et principes fondamentaux s’imposant aux acteurs publics et concourant à la prévention des conflits d’intérêts (probité, intégrité, impartialité et objectivité) et les principales règles de prévention. Un acteur public doit veiller à ne pas se placer dans une telle situation et, si elle survient, il doit soit se défaire de l’intérêt privé litigieux, soit s’abstenir de prendre part à l’affaire publique dans laquelle il a un intérêt (et être alors remplacé selon des procédures juridiquement sécurisées), soit encore, en cas d’incompatibilité radicale, cesser ses fonctions.
- Mettre en place un dispositif préventif de "terrain" fondé sur :
o des codes de conduite et des chartes de déontologie, au premier rang desquels un code de conduite des membres du Gouvernement, illustrant les situations problématiques et donnant la marche à suivre pour y répondre ;
o une responsabilité partagée entre les acteurs publics et l’institution ou la structure administrative dans laquelle ils exercent leurs fonctions. Celle-ci doit assumer clairement la fonction déontologique, notamment par l’élaboration des codes et chartes ;
o un réseau de déontologues, agréés par une autorité centrale, placés auprès du Gouvernement et de chaque institution ou structure administrative et jouant le rôle de tiers référent de proximité sur les questions de conflits d’intérêts et toute autre question déontologique ;
o la mise en place de mécanismes d’alerte dans les services publics, permettant à un agent de signaler un risque sérieux d’infraction pénale en relation avec les fonctions ;
o des formations adaptées, en particulier dans les écoles de service public.
- Prévoir des mécanismes préventifs renforcés pour les fonctions les plus exposées, en particulier des déclarations d’intérêts obligatoires, qui seraient rendues publiques pour les membres du Gouvernement. Ces derniers devraient par ailleurs confier à un tiers indépendant le soin de gérer les éléments de leur patrimoine financier qui pourraient entrer en conflit avec leurs fonctions. Les incompatibilités devraient en outre être durcies : la loi interdirait l’exercice par les membres du Gouvernement d’un mandat exécutif local (maire, adjoint…), afin d’éviter la confusion des intérêts nationaux et locaux, et de fonctions de direction ou d’administration au sein d’associations, de syndicats, de fondations ou de tout autre personne morale, y compris dans des partis politiques. Les dirigeants d’entreprises publiques ne pourraient exercer simultanément des fonctions analogues dans une entreprise privée. Les membres des cabinets et les titulaires des emplois administratifs supérieurs seraient soumis aux mêmes règles d’incompatibilité que les autres agents publics.
- Confier le contrôle de l’ensemble des règles de prévention des conflits d’intérêts à une Autorité de déontologie de la vie publique, qui reprendrait notamment les missions des actuelles Commission pour la transparence financière de la vie politique et Commission de déontologie et animerait le réseau de déontologues. Cette autorité, composée de hauts magistrats sur le modèle de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, aurait le pouvoir de rendre des avis, recommandations et mises en demeure, et pourrait adresser des injonctions dont la méconnaissance serait sanctionnée par le juge pénal. Elle pourrait s’autosaisir et rendre ses avis publics dans certaines circonstances.
- Adapter le dispositif pénal dans un double but :
o Mieux l’articuler avec les mécanismes préventifs mis en place au cours de l’exercice des fonctions ;
o Mieux assurer le respect des règles d’emploi après la cessation des fonctions (« pantouflage »). Il est ainsi proposé de substituer un mécanisme d’autorisation par l’Autorité, dont seule la méconnaissance serait sanctionnée, à l’actuelle procédure, qui repose sur un simple avis. Ces règles s’imposeraient désormais aux membres du Gouvernement.
- Prolonger la stratégie de prévention des conflits d’intérêts par une action globale en matière de déontologie, incluant des questions importantes comme les cadeaux et invitations, le lobbying, le parrainage (« sponsoring ») du public par le privé, l’utilisation des moyens publics à des fins privées , le déclenchement d’alerte dans les services publics en cas de risque sérieux d’infraction pénale ou encore le contrôle du patrimoine des principaux responsables publics.
Ces propositions ont l’ambition de former un ensemble cohérent et équilibré, à même d’assurer une prévention et une sanction effectives des conflits d’intérêts et de faire émerger une nouvelle culture déontologique dans la vie publique.
Ci-desssous, Téléchargez le rapport et le récapitulatif des propositions de la Commission SAUVE
