Morceaux choisis de l'audition du garde des Sceaux sur l'AJ
Réunion du jeudi 9 novembre 2006
Commission des finances, de l’économie générale et du plan
Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
(en application de l’article 117 du Règlement)
à 9 heures 30
S E S S I O N O R D I N A I R E D E 2 0 0 6 - 2 0 0 7
Coprésidence de M. Michel Bouvard
Vice-Président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan
et de M. Philippe Houillon
Président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Projet de loi de finances pour 2007
. Mission Justice
Audition de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice
La séance est ouverte à 9 heures 30.
…
PAGE 2
M. Philippe Houillon, président de la commission des lois – Monsieur le garde des Sceaux, la commission des lois a plaisir à vous retrouver une nouvelle fois après l'audition d'hier sur le projet relatif à la prévention de la délinquance, et avant celle qui nous réunira le mercredi 29 novembre sur les projets relatifs à la réforme de la justice. La présente réunion, en formation « élargie », a trait aux crédits de la mission « Justice », qui fait l'objet de deux rapports pour avis de la commission des lois.
Ces crédits, et il convient d'emblée de s'en féliciter, sont en hausse sensible.
Mais ils doivent accompagner l'indispensable mutation de la justice, attendue de nos concitoyens comme l’ont montré les travaux de notre commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau…
…
M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice – La justice sera en 2007, une nouvelle fois, une des priorités budgétaires du gouvernement. Le budget de la Justice augmente de 5 %, après 4 % en 2005 et 4,6% en 2006. Cette nouvelle augmentation pour 2007 est à comparer à celle – 0,8 % - du budget de l'État. Le budget de la justice s'élève au total à 6,271 milliards d'euros, soit 2,34 % du budget de l'État au lieu de 1,69 % en 2002. Depuis 2002, le budget de la justice a ainsi augmenté de près de 1,8 milliard d'euros. Cette priorité continue depuis la loi d'orientation et de programmation pour la justice marque la volonté du gouvernement de renforcer les fonctions régaliennes de l'état, en donnant à la justice les moyens d'assurer efficacement ses missions.
…
PAGE 3
Le ministère de la justice a relevé un autre défi. Le cinquième des crédits du ministère est passé du statut de crédits évaluatifs, à celui de crédits limitatifs. Ces crédits concernaient les frais de justice, l'aide juridictionnelle, le financement du secteur associatif de la protection judiciaire de la jeunesse et la prise en charge de la santé des détenus. Dans chacun de ces cas, il convient à présent de rester dans l'enveloppe des crédits votés.
Il y a un an, je vous présentais un programme de maîtrise des frais de justice. J'ai rencontré un certain scepticisme, avant que chacun ne constate que la justice s'était effectivement donné les moyens de mieux maîtriser son budget. Cette démarche a produit des résultats concrets. Alors que les frais de justice connaissaient une augmentation de 15 à 20 % par an jusqu’à atteindre 487 millions d'euros en 2005, ils seront en 2006 conformes aux prévisions, soit environ 420 millions d'euros. J'avais assuré que cette maîtrise ne se ferait pas au détriment de la liberté d'initiative des magistrats et de la recherche de la vérité. Je crois pouvoir affirmer que nous y sommes arrivés. Nous poursuivrons donc nos efforts en 2007, pour contenir la progression de ces dépenses, en nous assurant notamment que les tarifs de nos fournisseurs sont compétitifs et que l'attention des prescripteurs, magistrats et officiers de police judiciaire, reste mobilisée. Ce sont donc 423 millions d'euros en autorisations d'engagement que nous avons pu inscrire en loi de finances pour 2007, pour les frais de justice. Si l'enveloppe de ces crédits est donc limitativement définie, elle l'est de façon réaliste et raisonnable.
…
PAGE 4
Le ministère de la justice doit également s'assurer que chacun puisse connaître et exercer ses droits. L'accès au droit doit être favorisé et, tout particulièrement, le droit à disposer d'un avocat pour les plus démunis. Ainsi, j'ai décidé, en accord avec le Premier ministre, d'une augmentation des crédits consacrés à l'aide juridictionnelle de 6,6 %. Cette mesure représente 20 millions d'euros, dont plus de 16 millions consacrés à la revalorisation de l'unité de valeur, qui permet de fixer la rétribution des avocats. Le budget total de l'aide juridictionnelle sera ainsi de 323 millions d'euros en 2007. Il s'agit là d'un effort financier important, dans un contexte budgétaire toujours contraint. Cette mesure ambitieuse est néanmoins nécessaire et témoigne de la volonté du gouvernement d'assurer une juste rétribution des avocats, conforme à l'exigence d'une défense de qualité.
L'accessibilité de la justice doit aussi concerner les victimes, en leur garantissant une prise en charge concrète. Ainsi, la forte progression des crédits destinés aux associations d'aide aux victimes depuis 2002 a permis d'augmenter de 38% le nombre de victimes suivies, soit plus de 100 000 en 2005. L'effort budgétaire consacré à l'aide aux victimes est maintenu en 2007, à hauteur de 9,7 millions d'euros. Près de 3,7 millions d'euros seront consacrés au développement de l'accès au droit, par l'intermédiaire des maisons de la justice et du droit et des conseils départementaux de l'accès au droit. Ces structures sont en effet désormais présentes dans quasiment tous les départements. Les maisons de la justice et du droit ont vu leur nombre passer de 43 en 2002 à 118 en 2005.
…
PAGE 7
M. Jean-Paul Garraud, rapporteur pour avis à la commissions des lois pour les programmes « Justice Judiciaire » et « Accès au droit » -
…
L’accès au droit et à la justice regroupe l’aide juridictionnelle, l’accès au droit et l’aide aux victimes. Ses crédits connaissent une progression notable, de 6,2 %. L’aide juridictionnelle, notamment, passe de 303 à 323 millions d’euros, avec une augmentation de six points de l’unité de valeur de référence pour la rétribution des avocats.
…
PAGE 13
M. Pierre Albertini, rapporteur spécial de la commission des finances :
…
Concernant la mise en oeuvre de la LOLF…
… les services du ministère de l’économie et des finances devraient à leur tour s’imposer une petite révolution culturelle. La justice a fait beaucoup d’effort pour s’imprégner des règles de gestion de la LOLF, mais je n’en dirai pas autant des services du ministère de l’économie et des finances.
Dès lors qu’un budget opérationnel de programme est validé, un véritable contrat de confiance doit s’établir entre le ministère de l’économie et des finances et les gestionnaires responsables du programme. Or, en dépit de cette validation, les verrous se maintiennent, certains aspects de gestion sont recentralisés, ce qui est contraire à l’esprit de la LOLF.
Je terminerai par quelques observations, à commencer par l’évolution des dépenses de l’aide juridictionnelle. Nous sommes tous attachés à ce que l’aide juridictionnelle permette aux plus modestes d’accéder au droit, mais 886 000 admissions à l’aide juridictionnelle ont été enregistrées en 2005, et nous ne pourrons faire l’économie d’une réflexion sur un éventuel filtrage des demandes déposées au titre de l’aide juridictionnelle.
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M. le Garde des Sceaux : …
PAGE 14
S’agissant de l’exécution de la LOLF, nous atteignons presque les 80 %, soit 2,8 milliards d’euros et 7 700 emplois dont 776 de magistrats. Peu de lois de programmation ont été respectées dans ces proportions.
…
PAGE 15
J’en viens au problème de l’admission à l’aide juridictionnelle. J’ai annoncé dernièrement aux bâtonniers 6,6 % d’augmentation. Ils ont salué cette avancée par rapport aux années précédentes, mais je n’ai pas reçu le même accueil en province ! Il est vrai que le chiffre de 886 000 admissions est énorme par rapport aux autres pays, surtout si l’on considère que cela rend d’autant plus faible la rémunération pour chaque affaire. Mais une progression annuelle de 15 à 20 % des crédits ne sera pas tenable très longtemps. C’est pourquoi nous devons poursuivre le dialogue avec les avocats, ainsi qu’avec les assureurs dans le cadre de l’assurance protection juridique. Mais ces derniers veulent faire travailler leurs propres avocats, alors que nous prônons la liberté de choix du défenseur. J’espère avoir gain de cause, d’autant plus que cette solution ne coûterait pas plus cher aux assureurs, qui octroieraient une somme forfaitaire à leurs assurés.
…
PAGE 16
M. Michel Vaxès – Dans votre réponse sur la loi de programmation, vous avez en fait confirmé qu’il manquera 2 milliards sur les 8 milliards d’euros annoncés et près de 3000 emplois sur les 10 000 promis.
Par ailleurs, lors de la présentation de votre projet à la presse, vous vous êtes félicité du programme de maîtrise des frais de justice. Pourtant, il y a six mois, les journaux faisaient état de retards considérables dans le paiement des jurés, des experts et de centaines de milliers de factures. Votre satisfaction tient-elle au fait que les retards dans ses dépenses sont désormais rattrapés ?
Dans son rapport de janvier dernier sur la gestion des prisons, la Cour des comptes a souligné que les dysfonctionnements dans la prise en charge par les services pénitentiaires d’insertion et de probation des personnes qui leur sont confiées, en milieu tant ouvert que fermé, s’expliquaient principalement par les problèmes d’effectifs de ces services… N’est-il pas dommageable ce que votre budget ne prenne pas en compte des observations de la Cour des comptes ?
Enfin, on annonce pour le mois de décembre prochain un certain nombre de mouvements d’avocats à propos de l’aide juridictionnelle. Mais, au-delà de la demande de réévaluation des prestations dont vous avez reconnu la légitimité, c’est une véritable réforme en profondeur de l’aide juridictionnelle qui apparaît nécessaire. Êtes-vous prêt à la faire figurer dans le projet de loi que vous nous présenterez dans les prochaines semaines ?
…
PAGE 20
M. Jérôme Lambert – …
J’aimerais enfin que vous soyez plus précis dans votre analyse sur la revalorisation de l’aide juridictionnelle. Dans le ressort d’Angoulême, de nombreux justiciables ne disposent que de revenus très modestes et les revendications des avocats paraissent amplement justifiées.
…
M. le Garde des Sceaux –
…
PAGE 22 : A ces interrogations, le Garde des Sceaux ne répond pas, mais conclue fièrement son audition par cette phrase : … Je souhaite à mon successeur d’être aussi bien loti…
…
M. Michel Bouvard, vice-président de la commission des finances – ... Il me reste, monsieur le garde des Sceaux, à vous remercier.
La séance est levée à 12 heures 25.
Commission des finances, de l’économie générale et du plan
Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
(en application de l’article 117 du Règlement)
à 9 heures 30
S E S S I O N O R D I N A I R E D E 2 0 0 6 - 2 0 0 7
Coprésidence de M. Michel Bouvard
Vice-Président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan
et de M. Philippe Houillon
Président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Projet de loi de finances pour 2007
. Mission Justice
Audition de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice
La séance est ouverte à 9 heures 30.
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PAGE 2
M. Philippe Houillon, président de la commission des lois – Monsieur le garde des Sceaux, la commission des lois a plaisir à vous retrouver une nouvelle fois après l'audition d'hier sur le projet relatif à la prévention de la délinquance, et avant celle qui nous réunira le mercredi 29 novembre sur les projets relatifs à la réforme de la justice. La présente réunion, en formation « élargie », a trait aux crédits de la mission « Justice », qui fait l'objet de deux rapports pour avis de la commission des lois.
Ces crédits, et il convient d'emblée de s'en féliciter, sont en hausse sensible.
Mais ils doivent accompagner l'indispensable mutation de la justice, attendue de nos concitoyens comme l’ont montré les travaux de notre commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau…
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M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice – La justice sera en 2007, une nouvelle fois, une des priorités budgétaires du gouvernement. Le budget de la Justice augmente de 5 %, après 4 % en 2005 et 4,6% en 2006. Cette nouvelle augmentation pour 2007 est à comparer à celle – 0,8 % - du budget de l'État. Le budget de la justice s'élève au total à 6,271 milliards d'euros, soit 2,34 % du budget de l'État au lieu de 1,69 % en 2002. Depuis 2002, le budget de la justice a ainsi augmenté de près de 1,8 milliard d'euros. Cette priorité continue depuis la loi d'orientation et de programmation pour la justice marque la volonté du gouvernement de renforcer les fonctions régaliennes de l'état, en donnant à la justice les moyens d'assurer efficacement ses missions.
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Le ministère de la justice a relevé un autre défi. Le cinquième des crédits du ministère est passé du statut de crédits évaluatifs, à celui de crédits limitatifs. Ces crédits concernaient les frais de justice, l'aide juridictionnelle, le financement du secteur associatif de la protection judiciaire de la jeunesse et la prise en charge de la santé des détenus. Dans chacun de ces cas, il convient à présent de rester dans l'enveloppe des crédits votés.
Il y a un an, je vous présentais un programme de maîtrise des frais de justice. J'ai rencontré un certain scepticisme, avant que chacun ne constate que la justice s'était effectivement donné les moyens de mieux maîtriser son budget. Cette démarche a produit des résultats concrets. Alors que les frais de justice connaissaient une augmentation de 15 à 20 % par an jusqu’à atteindre 487 millions d'euros en 2005, ils seront en 2006 conformes aux prévisions, soit environ 420 millions d'euros. J'avais assuré que cette maîtrise ne se ferait pas au détriment de la liberté d'initiative des magistrats et de la recherche de la vérité. Je crois pouvoir affirmer que nous y sommes arrivés. Nous poursuivrons donc nos efforts en 2007, pour contenir la progression de ces dépenses, en nous assurant notamment que les tarifs de nos fournisseurs sont compétitifs et que l'attention des prescripteurs, magistrats et officiers de police judiciaire, reste mobilisée. Ce sont donc 423 millions d'euros en autorisations d'engagement que nous avons pu inscrire en loi de finances pour 2007, pour les frais de justice. Si l'enveloppe de ces crédits est donc limitativement définie, elle l'est de façon réaliste et raisonnable.
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Le ministère de la justice doit également s'assurer que chacun puisse connaître et exercer ses droits. L'accès au droit doit être favorisé et, tout particulièrement, le droit à disposer d'un avocat pour les plus démunis. Ainsi, j'ai décidé, en accord avec le Premier ministre, d'une augmentation des crédits consacrés à l'aide juridictionnelle de 6,6 %. Cette mesure représente 20 millions d'euros, dont plus de 16 millions consacrés à la revalorisation de l'unité de valeur, qui permet de fixer la rétribution des avocats. Le budget total de l'aide juridictionnelle sera ainsi de 323 millions d'euros en 2007. Il s'agit là d'un effort financier important, dans un contexte budgétaire toujours contraint. Cette mesure ambitieuse est néanmoins nécessaire et témoigne de la volonté du gouvernement d'assurer une juste rétribution des avocats, conforme à l'exigence d'une défense de qualité.
L'accessibilité de la justice doit aussi concerner les victimes, en leur garantissant une prise en charge concrète. Ainsi, la forte progression des crédits destinés aux associations d'aide aux victimes depuis 2002 a permis d'augmenter de 38% le nombre de victimes suivies, soit plus de 100 000 en 2005. L'effort budgétaire consacré à l'aide aux victimes est maintenu en 2007, à hauteur de 9,7 millions d'euros. Près de 3,7 millions d'euros seront consacrés au développement de l'accès au droit, par l'intermédiaire des maisons de la justice et du droit et des conseils départementaux de l'accès au droit. Ces structures sont en effet désormais présentes dans quasiment tous les départements. Les maisons de la justice et du droit ont vu leur nombre passer de 43 en 2002 à 118 en 2005.
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M. Jean-Paul Garraud, rapporteur pour avis à la commissions des lois pour les programmes « Justice Judiciaire » et « Accès au droit » -
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L’accès au droit et à la justice regroupe l’aide juridictionnelle, l’accès au droit et l’aide aux victimes. Ses crédits connaissent une progression notable, de 6,2 %. L’aide juridictionnelle, notamment, passe de 303 à 323 millions d’euros, avec une augmentation de six points de l’unité de valeur de référence pour la rétribution des avocats.
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M. Pierre Albertini, rapporteur spécial de la commission des finances :
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Concernant la mise en oeuvre de la LOLF…
… les services du ministère de l’économie et des finances devraient à leur tour s’imposer une petite révolution culturelle. La justice a fait beaucoup d’effort pour s’imprégner des règles de gestion de la LOLF, mais je n’en dirai pas autant des services du ministère de l’économie et des finances.
Dès lors qu’un budget opérationnel de programme est validé, un véritable contrat de confiance doit s’établir entre le ministère de l’économie et des finances et les gestionnaires responsables du programme. Or, en dépit de cette validation, les verrous se maintiennent, certains aspects de gestion sont recentralisés, ce qui est contraire à l’esprit de la LOLF.
Je terminerai par quelques observations, à commencer par l’évolution des dépenses de l’aide juridictionnelle. Nous sommes tous attachés à ce que l’aide juridictionnelle permette aux plus modestes d’accéder au droit, mais 886 000 admissions à l’aide juridictionnelle ont été enregistrées en 2005, et nous ne pourrons faire l’économie d’une réflexion sur un éventuel filtrage des demandes déposées au titre de l’aide juridictionnelle.
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M. le Garde des Sceaux : …
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S’agissant de l’exécution de la LOLF, nous atteignons presque les 80 %, soit 2,8 milliards d’euros et 7 700 emplois dont 776 de magistrats. Peu de lois de programmation ont été respectées dans ces proportions.
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PAGE 15
J’en viens au problème de l’admission à l’aide juridictionnelle. J’ai annoncé dernièrement aux bâtonniers 6,6 % d’augmentation. Ils ont salué cette avancée par rapport aux années précédentes, mais je n’ai pas reçu le même accueil en province ! Il est vrai que le chiffre de 886 000 admissions est énorme par rapport aux autres pays, surtout si l’on considère que cela rend d’autant plus faible la rémunération pour chaque affaire. Mais une progression annuelle de 15 à 20 % des crédits ne sera pas tenable très longtemps. C’est pourquoi nous devons poursuivre le dialogue avec les avocats, ainsi qu’avec les assureurs dans le cadre de l’assurance protection juridique. Mais ces derniers veulent faire travailler leurs propres avocats, alors que nous prônons la liberté de choix du défenseur. J’espère avoir gain de cause, d’autant plus que cette solution ne coûterait pas plus cher aux assureurs, qui octroieraient une somme forfaitaire à leurs assurés.
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M. Michel Vaxès – Dans votre réponse sur la loi de programmation, vous avez en fait confirmé qu’il manquera 2 milliards sur les 8 milliards d’euros annoncés et près de 3000 emplois sur les 10 000 promis.
Par ailleurs, lors de la présentation de votre projet à la presse, vous vous êtes félicité du programme de maîtrise des frais de justice. Pourtant, il y a six mois, les journaux faisaient état de retards considérables dans le paiement des jurés, des experts et de centaines de milliers de factures. Votre satisfaction tient-elle au fait que les retards dans ses dépenses sont désormais rattrapés ?
Dans son rapport de janvier dernier sur la gestion des prisons, la Cour des comptes a souligné que les dysfonctionnements dans la prise en charge par les services pénitentiaires d’insertion et de probation des personnes qui leur sont confiées, en milieu tant ouvert que fermé, s’expliquaient principalement par les problèmes d’effectifs de ces services… N’est-il pas dommageable ce que votre budget ne prenne pas en compte des observations de la Cour des comptes ?
Enfin, on annonce pour le mois de décembre prochain un certain nombre de mouvements d’avocats à propos de l’aide juridictionnelle. Mais, au-delà de la demande de réévaluation des prestations dont vous avez reconnu la légitimité, c’est une véritable réforme en profondeur de l’aide juridictionnelle qui apparaît nécessaire. Êtes-vous prêt à la faire figurer dans le projet de loi que vous nous présenterez dans les prochaines semaines ?
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M. Jérôme Lambert – …
J’aimerais enfin que vous soyez plus précis dans votre analyse sur la revalorisation de l’aide juridictionnelle. Dans le ressort d’Angoulême, de nombreux justiciables ne disposent que de revenus très modestes et les revendications des avocats paraissent amplement justifiées.
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M. le Garde des Sceaux –
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PAGE 22 : A ces interrogations, le Garde des Sceaux ne répond pas, mais conclue fièrement son audition par cette phrase : … Je souhaite à mon successeur d’être aussi bien loti…
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M. Michel Bouvard, vice-président de la commission des finances – ... Il me reste, monsieur le garde des Sceaux, à vous remercier.
La séance est levée à 12 heures 25.